李建华、李天峰:《省域治理现代化:功能定位、情境描绘和体系建构》

摘要:作为国家治理和基层治理的中间环节,省域治理兼具国家治理规范和基层治理创新双重特征,成为分担中央治理风险和激发地方治理效能的责任担当。已有研究对省域治理现代化缺乏充分的学术建构,亟须对其基本属性和构成要素进行学理阐释。省域治理现代化将省域各级政府作为治理单元,立足省级政府的科层优势和资源禀赋,形成以区划调整为核心的治理空间、以财政关系为关键的治理能力、以技术赋能为抓手的治理工具等三个维度的构成要素,为其实施提供路径参考。推进省域治理现代化,需建立统筹资源整合与个人发展的空间治理格局,完善事权、财权与支出责任一致的依法治理体系,引领条块协调治理与科层规制的技术治理创新。 

 

关键词:省域治理;国家治理;治理现代化;政府职能;体制创新

 

 省域治理现代化是国家治理现代化在省域层面的制度创新,是中国治理改革的重要组成部分。当前,在诸如“协同治理”“整体性治理”等话语充斥学术界、“治国理政”主导顶层设计的大背景下,人们将目光大多聚焦于宏观层面的国家治理和微观层面的基层治理,对中观层面的省域治理缺乏必要的敏感性和重要性认知。随着全面深化改革逐步向纵深推进,国家治理的理论成果和实践经验日趋丰富,基层治理也孕育出弹性化的治理理念和治理工具,为政策的创新扩散提供了丰富的治理经验,但在改革进程中也暴露了诸多亟待解决的新问题,如社会治理悬浮化、社区治理内卷化、基层治理碎片化、基层治理“国家在场”弱化以及信息孤岛现象等正制约着国家治理体系和治理能力现代化战略向纵深发展的步伐。鉴于当前国家治理经历单向控制向双向互动这一转变,建立协调国家治理中制度优势和基层治理中效能转化的枢纽环节,实现维护中央统一管辖和地方有效治理这一双重目标尤为重要,而省域治理现代化正是为实现该目标作出的积极回应。“省域治理现代化”的概念首次出现在中共浙江省委十四届六次全会上,此次会议通过了《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神, 高水平推进省域治理现代化的决定》,清晰地谋划和布局了浙江省优先开展省域治理现代化的目标和手段。作为中观层面的省域治理,既具有国家治理的规范性动作,又具备地方治理的自主性特征,是实现国家治理现代化与基层治理现代化之间高效互动和有序衔接的重要枢纽。目前,全国仅有少数地区颁布关于省域治理现代化的行动指南,学界对其本质属性和构成要素的认识也比较模糊,致使省域治理现代化的试验和推广缺乏理论航标。因此,加快推进省域治理现代化,亟须探讨省域治理现代化的理论意涵和体系建构等问题,即“如何利用省域独特的资源禀赋和科层优势,在区别国家治理现代化和市域治理现代化学理阐释的前提下挖掘省域治理现代化的基本属性和结构要素,为省域治理的制度安排、政策落地和精准执行提供智力支撑,实现制度优势向治理效能的有效转化”。为回答上述问题,本文试图跳出传统治理体系、治理能力的二元分析框架,立足省域这一特定治理场域,围绕省域治理现代化的构成要素与现实情境展开研究。


一、省域治理现代化的功能定位


 现代化是历史发展的必然结果,凡是具有重大意义的历史性变革,确立改革战略目标和总体方向是首要前提。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念“,治理现代化”开始成为学术界和实务界的热点话题,党的十九大则将“推进国家治理体系和治理能力现代化作为新时代中国特色社会主义的基本方略写入党章。目前, 学术界就“如何推进国家治理体系和治理能力现代化”展开积极探索。许耀桐将“国家治理现代化”置于继工业现代化、农业现代化、国防现代化和科技现代化之后的第五类“现代化”,将经济基础层面的现代化探索扩展至上层建筑,赋予“现代化”更为深刻的理论意涵。薛澜认为,国家治理体系和治理能力现代化的基本框架包括国家基本政治制度、国家治理价值体系、国家治理体系和国家治理能力等四个维度,并将国家治理现代化道路总结为“顶层设计与泥泞前行”,彰显了国家治理现代化的系统性和战略性。围绕国家治理现代化的基本框架,与之相配套的改革举措接踵而至,从以单一政府为对象的“放管服”改革与“数字政府”建设,到新一轮党和国家机构改革中的党政关系优化,都体现了国家治理现代化在中央层面的结构设计和制度安排功能。总而言之,国家治理现代化一方面为实现治理效能积蓄了国家治理体系的制度优势;另一方面,通过资源整合和统筹规划又释放了制度优势的集聚作用以实现治理效能。国家治理现代化是市域治理现代化的制度支撑和物质保障,市域治理现代化则是国家治理现代化的基础环节。党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”的战略目标,并在此基础上加快推动市域社会治理现代化进程。目前,学术界普遍采用 “市域社会治理”的学术表达,将市域治理与社会治理相融合,赋予市域治理现代化更加深刻的社会内涵。以市域引领社会治理现代化进程,意味着市域并非单纯的行政区划的概念。尽管行政区划在规范社会生产和交往活动中具备合理性,但“一定范围内的社会经济生活自发形成和演化出来的空间型构,才是真正实际发挥作用的基础结构”。在现实情境下,城市和乡村都是社会治理中不可或缺的组成单元,随着国家治理的转型,国家和社会的关系从单向控制走向双向互动,社会的异质性、流动性正重塑着基层治理的基本形态,驱动着治理体系、治理过程和治理手段的演进。中共中央政治局召开会议审议《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等强调,应“制定实施城乡社区服务体系建设‘十四五’规划”“持续减轻基层负担”“形成推进基层治理现代化建设的整体合力”。从顶层设计上彰显了基层治理的城市属性和乡村属性,融合城乡二元结构的市域治理现代化已然成为基层治理的重要应用场景。从治理主体的基本属性来看,市域场景下的基层治理,其独特优势在于:一是治理层级的独立性,市域范围和治理空间的确定性使其在治理过程中对于自身事务的决策权和执行权“游刃有余”,“市域治理具有层级结构的特点,并兼具层级范围内扁平化管理的开放性”,具备更强的信息传递能力,从而有助于将外部经验应用于本地实践,消解治理风险;二是治理空间的包容性,市域在应对和解决新型社会问题和社会矛盾时具有不可比拟的空间优势。市域治理的地域范围既包括城市行政区域,也包括城市所辖及周边的乡镇,本质上是“城市治理和乡村治理的综合体”,并在延续二者内涵的基础上形成新的结构特征。市域治理现代化更多聚焦于市域的区域特征,凭借行政层级的相对独立性和独特的资源禀赋创新治理工具和治理过程,创造可供复制和推广的治理经验。因此,相较于乡村治理来说,融合城乡的市域治理具有更强的系统性、整合性和协调性,市域涵摄当前城乡社会生产和生活的全部场域,将其作为基层治理单元,对于优化基层治理结构、提升基层治理效能具有重要意义。在治理现代化进程中,中共中央、国务院承载着国家治理现代化的战略构想,市及以下层级的政府负责地方治理创新。在顶层设计与基层创新之间,省域治理既不同于宏观意义上的战略部署,也不同于微观层面上的技术创新,是联结顶层框架设计和基层制度创新的枢纽。省域是具有不同区位特征和发展水平的市域集合体,因此省域治理既要向下因地制宜地承担起对顶层设计的制度再生产功能,也要向上负责传递市域范围内的基层治理绩效,还要承担改革的区域试点与经验推广工作,是联结作为基层治理单元的市域社会和权力中枢的必要环节。然而,历史上省级政府层级的设置并不稳定,中国传统行政层级始终处于“二级体制”和“三级体制”相互交织状态,呈现了“中央—市(县)“中央—省—市(县)”的循环往复。设置中间层级政府所普遍采取的思路是:在初期为提高运作效率,强化中央集权而减少政府层级,施行“二级体制”;随着人口增加和 疆域扩张带来管理事务的激增和区域异质性的凸显,设立省级地方政府作为分担治理风险和提高地方治理能力的中间层级,行政层级的历史变迁本质上体现为纵向行政层级中“集权”和“分权”的矛盾。行政系统的层级越少,对于下级职能部门的指挥、监督越便利,其行政效率越高。因此,“二级体制”的设 定有助于通过减少行政层级,强化中央集权。随着管  理幅度的扩大、区域异质性的凸显迫使中央政府在应对地方治理冲突时捉襟见肘,故而采取“三级体 制”实现地方的有效治理。“传统时期中国地方政府体制的层级是在二级体制与三级体制之间寻求最恰当的安排,而最终定格于三级体制上”。在幅员辽 阔、人口众多,且社会秩序相对稳定的国家和地区, 建立省级行政层级有助于转移治理风险,提升地方治理效能。政府一方面承担起消弭央地权力博弈风险的责任,通过控制权对省域范围内的治理行动施行“兜底”;另一方面,执行职能重塑和责任划分的权力,以条块竞争为手段激发地方治理主体的创造性,提升地方治理效能,在贯彻上级治理意志和激发  地方治理创新之间实现动态平衡。因此,地方治理现  代化的发展,离不开省域层面积极作为和责任担当, 作为中观层面的省域治理主要体现为以下三个维度的责任担当:一是体系构建担当,为实现省域治理现  代化的目标,需要建立全面化的目标体系、协同化的  组织体系和规范化的权力运行体系,为省域治理行动提供明确、可预期的标的尺度,有效降低地方治理  的盲目性和主观性;二是制度创新担当,中央在赋予  地方辖区有限自由裁量权和自主行为能力的同时, 需要通过省域层面的调整避免下级政府机械地执行上级政策,立足本地实情制定符合当地发展条件的制度规范,渐进释放治理创新的空间,为基层政府的  治理能力提供预留空间;三是条件保障担当,符合治  理规律和满足民众需求既是实现省域治理能力现代化的内在要求,也是判断地方治理效果的重要标准。随着治权下沉和技术赋能理念在治理场域中的广泛应用,高质量的省域治理需要重视区域发展不平衡问题,将完善财政转移支付和地方资源统筹有机统一,在践行“民本”理念的基础上,进一步优化配置政治资源、行政资源、市场资源和社会资源,为省域整体实现治理能力现代化提供物质保障。笔者认为,省域治理现代化是一种以省(直辖市、自治区)为空间范围,以省及以下层级政府为治理主体,以省内公共事务为治理对象,以提升专业化、法治化和智能化水平为治理目标,从体系建构、制度创新和条件保障为重点内容的治理行动及过程的总和。


二、省域治理现代化的情境描绘


 省域治理现代化与其说是一种谋划,不如说是一种行动,而这种行动又是一个复杂的系统工程,难以简化为阶段性或条块性的任务。就现阶段而言,我们可以抓住三个核心要素进行描述,从而展示其行动的生动情境。(一)区划调整影响省域治理现代化的治理空间区划调整指在综合衡量该地区的地理条件、历史沿革和经济水平的基础上,根据纵向政府间政权架构和职能定位的需要,建立起分层管理的区域组织结构。作为省域治理活动的基本组成单元,省域范围内的行政区划是省域、财政、人口、土地等各项行政管理工作的依托平台,对于地方经济、社会发展乃至生态环境保护产生重要的影响。当前,在新型城镇化的浪潮下,区划调整在建构地方权力结构和治理空间的同时,塑造出省域各级政府政治、经济和社会管理体制的基本框架,成为推动省域内各单元协调发展的有力支撑,对推进社会主义现代化建设具有现实意义。党的十八大以来,中共中央、国务院出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》等一系列相关政策文件,坚持以人民为中心的发展理念,积极推动新型城镇化建设。作为推动省域经济和社会发展的重要途径,中国的城镇化进程采取与西方截然不同的发展道路,呈现“自上而下的执行模式”,上级政府的区划调整仍是推动城镇化的核心力量,通过行政干预的手段调整行政级别、行政中心和区划范围,从而改变政府权力的边界。进入21世纪,作为后城镇化的产物,城市群逐渐成为新的经济增长极,以特大城市为核心的国际竞争激发了城市群的形成与发展,我国城镇化战略愈发向特大城市群倾斜,对省域范围内各辖区的发展格局产生持续而深远的影响。伴随着城镇化发展和城市群建设的深入,既有的城市规模迅速扩大,人口、资源、产业等资本要素迅速集聚,城市的区位优势持续攀升,但与之对应的权限调整仍处于停滞状态,上级政府通过对城镇的政府层级、行政权力和人事安排的配置掌握对地方的控制权,行政区划的层级差异影响公共资源的科学分配,地方行政单元由于资源分配失衡而被迫压缩决策空间,面临被动执行上级决策而缺乏自主意愿的窘境,导致城镇化异化为一种“空间与权力之间尺度失衡”的状态。城镇化条件下省域通常被赋予行政区划概念,从结构上来说省是由不同集聚规模的城市所构成的系统,导致有限的资源在省会与非省会之间、城市与乡镇之间非均衡分配,规模化人口及其产业经济向以省会城市为主体的大城市集聚成为常态,而非省会城市的资源集聚能力相对落后, 形成“外围—中心”的同心圆结构。部分省份为提升区域竞争力,提高省域治理的效能,实行强省会战略,如河南省郑州市、安徽省合肥市等城市通过积极推进周边地区撤县并区,增强对生产要素的话语权。我国区划调整与城镇化、城市群建设密切相关,主要体现在不同类型的行政区划影响地方政府的管理权限。目前,省域城市间以纵向府际协调为主,内部的经济体系倾向于形成闭环,缺乏横向协调的动力机制,因此,面对城市间在招商引资过程中的产业同构、基础设施重复建设、边界管控失衡等问题,需要通过区划调整的手段加以修正,通过撤县(市)设区、改变隶属关系、将外部问题内部化,把横向协调问题扭转为纵向管理予以解决。高质量的城市发展是实现经济发展的内在动力,对于人口规模、资源禀赋以及生产要素集聚程度符合城市标准的地区,通过区划调整赋予其相应的管理权限,释放规模经济效益。将国家发展战略和利益共享空间纳入区划调整的考虑范畴,探索消除阻碍不同城市间生产要素流动的行政壁垒,实现生产要素资本集聚的有效途径。以中心城市引领城市群发展,以城市群发展提升省域整体竞争力,是当前实现省域治理空间现代化的核心要义。(二)财政关系决定省域治理现代化的治理效能省域财政关系指依据国家财政结构和省域行政区划,按照相关法律法规和职能分工原则,在省域范围内各层级政府间构建事权、财权和支出责任的合理化分配网络。财政政策和财税体制改革的目标是以最优的方式实现治理现代化的确定性,从而有效地降低治理风险。在财政政策和财税体制改革中,政府间财政关系的调整具有基础性和全局性地位。2018年,国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》明确了各级政府事权范围和支出责任,对于协调纵向府际财政关系、优化纵向治理结构尤为关键。在中央的总体部署下,各省结合本省情况相继开展试点工作,出台不同领域内省及以下政府财政关系界定和划分的改革措施,如广东省率先从民政领域开展试点,湖南省遵照“权责对等、分类分档、公开透明和动态调整”的原则在水利设施等领域实施改革,浙江省通过财政专项改革推进市及以下层级政府间财政事权和支出责任划分等。此轮改革从制度上明晰纵向政府间事权的法定主体和履职主体,完善事权和支出责任相匹配的支付体系,有利于“形成统一、规范、透明、可预期的中央和省两级转移支付体系,增强了地方政府公共服务供给能力。分权理论认为,任何层级政府都应拥有与其职权范围和公共物品供给相匹配的财政能力,因此事权与财权二者应通联考量。反映政府职能合理定位的财权—事权划分是政府间财政关系的基础性环节,是政府财权分配和转移支付制度的基本前提。如今,在“财权上移,支出责任下放”的财政体制下, 地方政府上下级之间存在财权—事权错配现象,造成支出偏向扭曲、公共资金配置效率低下的问题。从横向事权—财权竞争的角度看,受到“唯GDP论” 和晋升竞标赛的影响,省域财政支出呈现“重基础设 施建设,轻公共服务”的倾向,地方政府供给本地区 公共服务的区位信息优势未能充分发挥,以公共服务为价值取向的刚性约束机制不足。从纵向财权— 事权划分角度看,在多重任务下的委托代理模式中, 省域公共服务的决策事权和财政分权主要由省级政府掌握,其财政管理体制受本区域经济发展水平的影响,在经济发达地区,省级政府倾向于采用超额分成的形式谋求经济成果的利益分享最大化;在经济欠发达地区,省级政府为稳定税收来源,过度依赖中央政府的转移性支付,同时试图通过压缩基层政府的财政支出规模来维持对地方财政的控制力。简政放权改革的不断深入使基层政府的事权进一步扩大,治权下沉成为近年来基层治理中的突出现象,随着条线部门工作和职责下沉至街道和乡镇,在基层管理日益精细化和任务分工日益专业化的双重压力下,基层政府由于承担过量的医疗教育、社会保障、住房就业和城市基础设施建设等职能,公共服务保障能力不足的情况愈发凸显。与之相反的是,目前我国财政体制下的事权划分依然沿袭传统的“惯例”,碎片化特征明显,缺乏统筹设计的规范性和稳定性, 越接近基层政府,其规范性越差,与中央设定的改革目标相去甚远。日益增加的治理事务本应获得更加充分的人力、物力和财力支撑,但在实际运作中更多地表现为治理责任下沉,而权力资源未能落地。  “赋责不赋权”加剧了基层政府的权责失衡,使其在目标责任制的裹挟下失去了治理弹性,加剧了地方治理的内卷化。省域财政关系是国家财政体制的重要组成部分,是央地财政关系的延伸。省级政府具有合理配置本地区公共产品、实现公共资源最优配置的权力。下级政府亦效仿上级政府的财政管理体制,进一步划分财权和事权。因此,可以认为省级政府在省域范围内财权、事权的统筹情况,能够初步奠定省内财政分权的基调。省域财政关系应综合考虑公共服务受益范围和公共风险防范的治理要求,既要合理划分不同层级政府财权—事权关系,也要针对共同事权谨慎界定履行事权的责任主体,便于地方操作和上层监督。省域财政关系的划分方式和支出结构,既决定了省域范围内各级政府事权、财权和支出责任关系的基本框架,也关系到基本公共服务的供给水平,是提升省域治理现代化效能的重要途径。(三)技术赋能创新省域治理现代化的治理手段大数据、区块链、人工智能等科学技术的应用和普及,在潜移默化中改变了传统社会的生产方式和思维方式,造就社会环境的整体性变革。鉴于治理环  境的复杂性与日俱增,技术赋能在信息传递方面的功能性优势逐渐凸显,诞生于 20 世纪八九十年代的“新公共服务理论”“治理理论”构成了当前服务型政府的理论基础。新公共服务理论重视公民参与权和公共利益的表达,治理理论则强调治理主体多元化、治理过程互动化和治理手段多样化。从社会属性上看,信息数据自带开放性和流动性特征,数据使用权  亦呈现开放性和流动性,其社会属性与服务型政府理念相契合,为后者提供了智力支持,以互联网为载  体的政务服务平台,使各系统之间的信息交互成为可能,通过跨部门在线无纸化办公,实现政务数据的  信息化和标准化,为政府流程再造提供办公系统、材  料传输和信息共享等三个方面的技术支撑。构建以信息化、协同性、服务性为特征的数字化政府,成为推进省域治理现代化的重要条件,技术赋能成为提升省域治理效率的最佳选择。技术赋能对政府流程再造的影响具体体现为:一是信息整合平台的搭建,以往行政权力下放过程呈现浪潮式态势,每当一个改革周期结束后,相应职能部门重新收回业已下放的权力,改革的持续性受阻。为解决以上问题,浙江省以“最多跑一次”改革为牵引,开始设立专门从事跨部门信息整合的组织结构,突出其信息化职能的重要性,制定数据采集、应用、共享等标准和规范,并组织大数据的整合、共享和开放。二是组织边界的整合,组织结构是权力结构在治理层面的现实载体,技术赋能治理现代化建设中不可回避的问题就是对行政权力结构的改变,从某种程度上说,技术赋能行政管理的有效性在于科层组织对信息的控制权。具体而言,获取信息的速度、掌握信息资源的规模以及利用信息作出决策的透明度,成为衡量治理现代化中技术运用效果的重要指标。随着电子政务的引入,各部门间条块分割、信息壁垒状况得以改善,权力流向从传统命令— 服从的纵向体系向透明高效的横向体系转变,信息在电子政务平台上的流动将各类行政业务纳入统一框架,政务中心接受的资料信息在各部门之间来回流动。三是业务流程的精简,在层级节制的官僚体系下,垂直金字塔式的管理模式带来机构臃肿、人员冗余、业务流程繁杂等问题,削弱了官僚系统的行政效率。在电子政务平台之前,公民办证需根据政府规定,到对应的各部门分别办理相关手续,普遍存在 “群众多次往返,材料反复递送”的问题,而数字化政府依托信息互通有无、无缝集成,为公众提供一站式窗口业务受理,在跨部门之间进行流程再造和业务整合,同一份材料在不同平台上被同时查阅、记录和存储,极大地优化了行政作业单元的工作效率。技术的进步为人类打造新的社会秩序,凭借其崭新的理念、工具和方法推动政府治理改革,并带来治理逻辑和运行流程的重大转变,伴随治理主体多元化和治理手段多样化,作为治理行为的关键变量, 技术赋能治理的优势不断显现,技术赋能情境下的政府数字化转型已成为未来实现省域治理现代化的重要手段。


三、省域治理现代化的体系建构


 省域治理现代化作为国家治理现代化的有机构成和重要抓手,当务之急是形成初步的体系,主要应着手如下三个方面工作。(一)统筹资源整合与个人发展的空间治理格局1. 以社会资源的合理分配和整合为基础作为省域治理的结构要素,现有区划调整过度倚重“外在强制性”,将区域发展的矛盾内部化,实质上并未从体制、机制层面加以解决。在具体实践中,由于政府在区划调整中处于强势地位,“一刀切式”调整在平衡政府目标和个体发展之间可能出现偏差。社会资源是人类赖以生存和发展的物质基础, 而资源的稀缺性使人类在追逐资源的活动中出现冲突与合作行为,现有制度下行政层级与社会资源的供给密切相关,在公共资源的投入方面具有显著的大城市倾向,影响人力资本的流动和集聚。区划调整本质上是通过调整行政层级对社会资源进行再次分配和整合。应在既有的政治资源调配和经济水平主导的格局下,降低行政层级与公共资源供给的关联度,引入以公共物品属性和事权合理划分为依据的建制原则,在进行省域总体增量改革的基础上,积极响应各辖区内公众的具体需求,落实基本公共服务均等化的要求,以积极高效地提供公共服务为根本,确定相应的管理层级与管辖幅度。2. 以个体的自发性流动和集聚为导向在“高度复杂和不确定性的条件下,社会合作正逐渐内化为一种原生性的社会关系,成为社会治理体系建构的基本原则”。省域区划调整本质上是对省域空间的结构重塑,从而促进省域范围内公民自发性流动和集聚,“个体内在的有一种与他人交往、发展社会联系并尽其义务参与集体活动的内在需要”。省域的发展,归根结底是省域范围内人的发展,省域发展的本义应着眼于完善个体自身、激发个体潜能,任何个体均有权选择自己的生活方式,出于个体的社会需求而展开的人际合作是实现省域有效治理的重要前提,因此实现省域治理现代化应坚持合作关系导向。省域区划调整应立足于发展的根本属性——基于个体的理性选择。在现有制度环境下,实现省域治理现代化应逐步突破区域间户籍限制,打破城乡二元结构,赋予其平等的法律主体地位,使其展开公平的竞争与合作,实现统筹协调发展。在遵循社会整体利益的前提下,应循序渐进地推进人口的自由流动,突破人口流动的桎梏,实现个体的自由迁移和充分发展。以市场化为导向,以利益为纽带,对于发展迅速的辖区应根据其产业规模和人口密度调整行政区划,赋予其相应的管理权限,持续释放规模经济效益,形成新的竞争优势和发展胜势。而加速省域区划调整、优化省域治理的组织结构尤为关键。(二)完善事权、财权与支出责任相一致的依法治理体系1. 构建事权、财权与支出责任相适应的制度保障一是根据受益范围划分政府事权,使事权与支出责任相一致。“各级政府间有效的职责划分取决于公共行为的外溢性。”基于效率和公平的考量,省级政府根据受益范围的外溢性协调公共产品和公共服务,当受益规模的外溢性较弱时,由本级政府进行供给,当受益规模呈现跨区域和强外溢性特征时,将事权上调至上级政府,进而明确省域各级政府的分担比例和方式。二是合理划分税种及其归属,使财权与支出责任相契合。在遵循收入稳定、弹性和便于征管原则的基础上,进一步完善转移支付制度,在省域范围内建立起纵向为主、横向为辅的支出责任保障体系,赋予省级及以下层级政府更多自主权,尤其是税收立法权,省级政府可以根据实际情况,决定部分地方性税种的课征,在一定范围内调整相应的起征点和税率,通过适度分权的方式对省域各级政府的课税情况加以引导和监督。三是完善事权配置激励机制,省级政府上收跨区域型事权,在“唯GDP论” 的背景下,地方政府为实现利益最大化往往将财政支出投入具有经济属性的公共设施建设中,而卫生医疗、文化教育和环境保护等由于缺乏短期效益,难以实现对地方政府的激励作用,造成地方政府财政激励结构扭曲。将适宜地方管理的事权交予下级政府,建立起激励相融的制度安排,通过既定的职能划 分履行事权,从而实现整体利益最大化。2. 完善事权和财权合理划分的法律支撑长期以来,政府事权划分因缺乏法律依据而出现偶然性和随意性,“最为有效的社会控制形式,其他所有的社会控制方式都从属于法律方式,并在后者的审察之下运作”。将政府事权、财权与支出责任体系法制化是完善我国财政关系稳定分工的方向和趋势。首先,应明确省域各级政府财权和事权划分,需要明晰省域各层级政府专有、共有事权,使其符合公共产品和公共服务的受益范围,完善《中华人民共和国预算法》,将公开透明理念贯穿于公共财政预算的内容、程序和反馈环节,为优化事权履行和支出责任下的财政收支落实奠定基础;其次,通过法律途径明确省域各级政府间财政管理范围以及政府间转移支付权限,营造出纪律严明的预算约束环境,既要防止权力的滥用,又保证省级政府在事权分配中的权威性,尽早制定涉及政府间财政转移支付的法律法规,规范地方政府间转移支付的决策、审批、支付、监督和责任划分等环节,建立起一套行之有效的运行程序;最后,亟须建立起事权和支出责任划分争议的动态调整机制,赋予省级政府在特殊条件下调整省以下事权和支出责任划分的权限。(三)引领条块协调与科层规制的技术治理创新1. 以统筹部门利益创新治理方式新兴技术的发展需要相应的制度框架和组织条件,只有在满足制度环境和社会需求的前提下才能发挥作用。作为突破传统政府内部组织性分歧的工具,技术赋能也在不断地挑战现有的制度框架,以期在调整和适应中形成新的行政管理机制。省域治理现代化下的技术赋能需要协调省域范围内技术资源集中和再分配机制,建立起完善服务系统整合与政务资源共享制度,明确目标、责任、牵头单位和实施机构,强化地方各级部门关于统筹政务系统和整合政务信息的责任主体,通过协调各部门间的利益分歧,将技术赋能嵌入省域各级地方政府职能部门,实现数字化政府的运行闭环。2. 以强化制度监管防范“技术霸权”需要明确的是,技术赋能是一把双刃剑:一方面,它提升了政府决策的科学性和时效性,优化了公民对政务服务的体验,进一步畅通多元主体参与社会治理的渠道;另一方面,政府并非唯一技术和信息资源拥有者,数据资源与技术拥有者在与政府合作、互动过程中获得了新的资源与权力。在实现技术赋能过程中应谨防“信息霸权“技术控制,为避免其对政府既有权威的僭越,应建立健全省域治理现代化的技术监管机制,强化省域各级政府对技术传播的监管能力,完善监管评价体系的有效性和科学性,明确省级政府对技术赋能目标、范围和程序的控制,针对多元信息搜集和存储主体,落实省域各级政府“谁经手、谁负责的原则,使其有法可依、有章可循。

 



【说明:本文完整全文载于《行政论坛》2021年第4期。为便于阅读,我们于此处省去了原文中的注释和参考文献。如需引用,请务必查校期刊原文。】

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